ИПИ: Дефицитът и дългът са инструменти, а не самоцел

Където има бюджетен дефицит, има и дълг. От тази гледна точка, няма нищо изненадващо в новата емисия еврооблигации. На теория дефицитът може да бъде намален или неутрализиран чрез свиване на публичните разходи, но това убива идеята за водене на антициклична фискална политика – т.нар. „бели пари за черни дни“, а заедно с това задълбочава и икономическия спад чрез свиване на вътрешното търсене точно в период на рязък и непредвидим външен шок. Има и друг вариант – вместо емисия на нов дълг, да се използват натрупаните средства във фискалния резерв, което е тема на отделен дебат и заслужава допълнително внимание, пише Калоян Стайков от Института за пазарна икономика.

Емисията на нов дълг беше предизвестена още в началото на април, което Народното събрание приема актуализация на редица бюджетни параметри. Сред тях са:

• Увеличаване на тавана на новоемитирания дълг в рамките на годината от 2,2 на 10 млрд. лв.;
• Допълнителни разходи в размер на 1 млрд. лв. за финансиране на схемата 60/40 и 430 млн. лв. за компенсиране на очаквано неизпълнение на приходите по бюджета на ДОО;
• Очакване за дефицит по консолидираната фискална програма в размер на 3,5 млрд. лв.;
• Извънбюджетни разходи в размер на 700 млн. лв. за капитализиране на Българската банка за развитие.

Нека за момент се абстрахираме от политическия контекст и разгледаме ситуацията „бюджетарски“, счетоводно или най-просто – прагматично. Промените от април предполагат необходимост от допълнително финансиране в размер на 4,2 млрд. лв., а увеличаването на тавана на новоемитирания дълг дава възможността за осигуряването му чрез нова емисия. Размерът на емисията през седмицата е близо 4,89 млрд. лв. или 690 млн. лв. над гореспоменатата необходимост.

„Поради безпрецедентния характер и мащаби на икономическия шок в глобален план и в България изготвянето на прогнозата за развитието на българската икономика е свързано с висока степен на несигурност, включително в краткосрочен хоризонт“, отбелязва Българската народна банка в последния си икономически преглед. Това се отнася с пълна сила и за останалите страни, както и за състоянието на финансовите пазари. С други думи – не се намираме във времена, когато правителството може уверено да планира бюджетните приходи и разходи, макар често да го критикуваме, че дори и в добри години бюджетните прогнози на управляващите са нереалистични. В условия на висока несигурност е разумно да се поддържа малко по-висок бюджетен буфер, включително чрез емисия на нов дълг, ако условията на финансовите пазари са благоприятни, каквито са в момента.

Може да се очаква високата несигурност в международната икономика, а оттам – и в българската, която става все по-интегрирана в глобални и европейски вериги на стойността,  да се запази и през следващата година. Намираме се в период, в който бюджетните планове следва да излязат от 12-месечния календарен цикъл и да гледат по-далеч в бъдещето. Така например през 2021 г. предстоят падежи по публични задължения в размер на 800 млн. лв. Сумата не е голяма и със сигурност няма да представлява проблем за правителството дори в хипотеза на замразени финансови пазари, но финансирането им от Фискалния резерв намалява бюджетната гъвкавост за посрещане на различни предизвикателства, например тези, които са довели да пресъхването на финансовите пазари. Не бива да се изключва възможността за нов икономически шок, който или ще окаже негативно влияние върху приходите, или ще доведе до нови антикризисни мерки и непредвидени разходи.

В допълнение към предстоящите дългови плащания трябва да припомним, че през следващите две години предстоят финални разплащания по проекти, финансирани по оперативните програми в рамките на Многогодишната финансова рамка на ЕС 2014-2020 г. При приключване на предходната МФР се наблюдава сериозен принос към дефицита на консолидирания бюджет в България – през 2014 г. над 1/3 от годишния дефицит се дължи на съфинансиране по европейски програми, а през 2015 г. съфинансирането формира почти целия дефицит.

Разбира се, всичко това не се случва във вакуум и се влияе от правителството на власт, неговата политика и куп други неща и е известен факт, че при наличие на средства, винаги се намира за какво да бъдат изхарчени. Както вече писахме, голяма част от т.нар. антикризисни мерки всъщност не се отнасят до последствията от пандемията, нещо повече – бюджетната политика не може да компенсира в значителна степен негативния икономически шок, но може да създаде благоприятни условия за подобряване на икономическата и социалната среда. За съжаление, за момента фокусът в по-голяма степен е върху допълнителни разходи и в по-малка степен – целта на тези разходи и реформите, които да доведат до повишаване на ефекта върху растежа, качеството на живот и социалното включване от увеличените харчове. Това превръща бюджетната политика в някаква самоцел, което не е изненадващо предвид продължаващите социални протести и предстоящите парламентарни и президентски избори през 2021 г. С други думи – съществува риск новият заем да се превърне в нови „антикризисни“ мерки, които не се борят с последствията от пандемията.

Този риск е допълнително усилен от възможността прогнозираният дефицит от 3,5 млрд. лв. за 2020 г. да се окаже по-нисък в резултат на неспособност за изпълнение на различни политики, например забавяне в големи инвестиционни проекти, разходите по схемата 60/40 и др. За първите седем месеца на 2020 г. капиталовите разходи изостават в сравнение с миналогодишните с около 9% и ако тези темпове се запазят, до края на годината може да се очаква неизпълнение на капиталовите разходи между 0,9 и 1,3 млрд. лв. По стар бюджетарски обичай това неизпълнение бързо се трансформира в допълнителни текущи разходи под формата на социални плащания, добавки към пенсии, увеличаване на заплати в бюджетната сфера и др.

Съществува и алтернатива, която стана популярна в периода 2016-2019 г. – целево заделяне на средства във Фискалния резерв за финансиране на различни политики като програмата за саниране или изграждането на АМ „Хемус“. Не е изключено и тази година да станем свидетели на подобна фискална алхимия, макар че ситуацията е различна – през предходните години бюджетното изпълнение е по-добро от планираното, докато тази година ще е по-лошо от очакваното преди актуализацията.

Сами по себе си нито дефицитът, нито дългът са опасни и не би трябвало да се преследва силно рестриктивна политика по подобие на това, което наблюдавахме през 2009-2010 г. Дългът е инструмент – той дава възможност да се финансират разходи, но дали с разходите се постига повишаване на потенциала за растеж на икономиката чрез по-качествени публични услуги, или се раздават пари на калпак хаотично, но с надеждата за по-висока електорална подкрепа, е въпросът, на който управляващите дължат ежедневен отговор.

Не трябва да се забравя и че освен продължаващите социални протести, светът се намира в условия на глобална пандемична криза, която не се влияе от правителствени оставки, избори и др. В такива условия провеждането на консервативна политика, включително чрез емисия на дълг в правилния момент, и презастраховането изглеждат като по-благоразумния подход. Алтернативата е всичко да замръзне до провеждане на предсрочни или редовни избори при положение, че не е ясно след два месеца какво ще е състоянието на икономиката и финансовите пазари. България може и да е страната с третия най-нисък публичен дълг в ЕС, но това не означава, че при всякакви обстоятелства може да се финансира – достатъчно е да си спомним как Латвия фалира с публичен дълг от около 10% от БВП, а Румъния – с 16%.