Кулминацията на прагматични данъчни реформи - плоският данък

Лошите икономически резултати и провалът на много политики в първите години на прехода предизвикаха преосмисляне. След хиперинфлацията беше въведен валутен борд, левът стана стабилна и конвертируема валута. След разграбването и техническият фалит на държавните предприятия започна приватизация. След мащабно трупане на дефицити и дългове бюджетът беше балансиран и дългът намаля. След банковата криза банковата система беше реформирана и приватизирана. След средата на 90-те години правителствата започнаха активно да привличат чужди инвестиции.

Макар и плахо, започнаха по-прагматични данъчни реформи и модернизация на данъчната система. Повишаването на данъчната събираемост не можеше да се реализира без намаление на данъчните ставки и опростяване на данъчната система, включително ограничаване на „дупките“ в данъчните закони. Нещо повече, насърчаването на частния сектор и привличането на инвестиции също изискваха реформи и намаление на ставките по преките данъци, тъй като много други страни предлагаха значително по-добри данъчни условия. През 1994 г. беше въведен ДДС, а максималната ставка за доходите беше намалена от 52 на 50% – символична първа стъпка към данъчната реформа.

В началото на 1997 г. данъкът върху печалбата беше на ниво от 40%, облагането на доходите беше със ставки между 20 и 40%, а осигурителните вноски – 44%. При косвените данъци ДДС беше в размер на 22%, а приходите от акцизи се доминираха от облагане на горивата. Така след първоначалните крайности с прекомерно високи данъчни ставки постепенно беше зададена тенденция за намаление на преките данъци. Прагматизмът започна да оказва положително, макар и ограничено влияние върху данъчната система.

Ускоряване на реформите след 1997 г.

„Лутането“ на прехода – и опитите реформите да бъдат избегнати – доведе до хиперинфлация, рязка обезценка на валутата и спестяванията, банкова криза, икономическа криза, повсеместна сива икономика, нужда от външна помощ от МВФ. Това формира подкрепа за по-реформаторска икономическа и данъчна политика. Факт е, че истинските дълбоки реформи в българската икономика започнаха след 1997 г.

След загубено почти цяло десетилетие сега България трябваше да се конкурира с много по-напредналите страни от Централна Европа и Прибалтика. За привличане на чужди и насърчаване на местните инвестиции данъците имат важно значение, особено облагането на печалбите. Неслучайно първоначалните усилия бяха концентрирани върху намаление на данък печалба – от 1998 г. всяка година ставките бяха намалявани, като кумулативното намаление достигна почти 1/3 (до 28%) през 2001 г.

Останалите данъци също бяха реформирани и намалени, но с далеч по-бавни темпове. При данъка върху доходите намалението беше символично, с 2 процентни пункта, но системата беше опростена, като броят на данъчните ставки намаля от 7 на 4. Осигуровките първо бяха увеличени заради здравната реформа, след което намаляха при пенсионната реформа, макар и малко. ДДС също падна до 20%. Като цяло през 1997–2001 г. тенденцията за намаление на преките данъци се запази и значително се ускори, що се отнася до облагането на печалбите. Икономическите реформи заедно с фокуса върху облагането на фирмите даде резултат – през 2000 г. чуждите инвестиции за първи път в историята надхвърлиха 1 милиард евро.

След 2001 г. намалението на корпоративните данъци продължи с цел увеличение на инвестициите и ускорен икономически растеж. Обаче в резултат на това се получи значителна разлика между облагането на фирмите и облагането на физическите лица, създаваща стимули и възможности за данъчен арбитраж. За едноличните търговци стана по-изгодно да се регистрират като фирми, за личните доходи възникна стимул да се декларират като фирмени печалби. Укриването на доходи и недекларираният труд продължиха да тежат на данъчната система и увеличиха натиска за намаляване на облагането на доходите – така данъкът върху доходите също намаля по-значително и достигна ставки между 15 и 29% през 2003 г. Осигуровките обаче не се променяха и останаха на високи нива от 42,7% до края на 2005 г.

Плоският данък като кулминация на реформите

В резултат на икономическите и данъчните реформи България започна да напредва и лека-полека да се възстановява от икономическите спадове в първото десетилетие на прехода. Другите бивши социалистически страни обаче бяха далеч по-напред в реформите – дотолкова, че си осигуриха членство в Европейския съюз (от 2004 г.), което действаше като допълнителен стимул за инвестиции и икономически растеж. Много страни от региона бяха по-напреднали и с данъчните реформи. България изоставаше в съревнованието и трябваше да ускори темпото, да предприеме нещо по-радикално, за да се опита да скъси разликата.

Подобряването на средата за бизнес вървеше бавно и трудно, както повечето институционални реформи. Реформите в държавния сектор срещаха силна съпротива, а увеличението на бюджетните приходи заради икономическия растеж даваше достатъчно ресурси и комфорт за публичния сектор. Всъщност вдигането на акцизите заради европейските изисквания можеше да раздуе още повече и без това раздутия и неефективен държавен сектор с негативни ефекти върху икономическото развитие.

Именно в тази среда през 2003 г. изготвих алтернативен бюджет, целта на който беше да посочи алтернативата – повече реформи, по-ефективно харчене на бюджета при ниски данъци от 10% и ускорен икономически растеж (алтернативният бюджет се превърна в ежегодна инициатива на Института за пазарна икономика). През март 2004 г. над 100 икономисти, анализатори, финансисти и интелектуалци изпратиха отворено писмо до министъра на финансите, настояващо за въвеждане на единна ставка от 10% за облагане на доходи, печалби и осигуровки[3], а през август започна редовното издаване на бюлетин за ниски данъци, наречен„Плосък данък“, в който се публикуваха анализи и аргументи в полза на данъчната реформа. Идеята за 10% данък звучеше радикално и в началото беше подкрепяна от ограничен кръг хора, но именно защото беше толкова радикална, тя предизвика ожесточен публичен дебат.

Същевременно плоският данък започна да се разпространява в множество страни от региона. Плосък данък въведоха реформаторски страни като Естония и другите балтийски републики, но също така и държави, борещи се с масово избягване на данъците, като Русия. Ефективността на плоския данък както за събираемостта на приходите, така и за насърчаване на инвестициите, заетостта и икономиката доведе до бързото му разпространение. Почти всяка година плосък данък се въвеждаше в някоя страна от региона – Румъния, Словакия, Грузия, Македония, Сърбия, Албания, Черна гора, Унгария и т.н.

България, както винаги, не беше сред първите, въвели плосък данък, но масовото разпространение на идеята започна да я прави по-атрактивна и на местна почва. Нещо повече, въвеждането на плосък данък в почти всички съседни страни и страни от региона водеше до конкурентен натиск – още повече че около България бяха въведени и най-ниските ставки, между 9 и 16%. България се конкурираше със страните от региона за привличане на инвестиции и не можеше да си позволи да изостава твърде много в данъчните реформи, още повече че беше изостанала в много други отношения.

Един допълнителен фактор изигра ключова роля в данъчната реформа – бюджетното салдо. Въпреки последователните намаления на преките данъци(или може би точно заради тях) приходите в държавния бюджет консистентно растяха по-бързо от предвиденото и след 2002 г. се отчитаха нарастващи бюджетни излишъци. Положителното бюджетно салдо създаваше буфер, възможност да се ускори данъчната реформа, без да се рискува бюджетен дефицит. Това беше важно, тъй като до 2007 г. България имаше споразумение с МВФ, а фондът се противопоставяше на резки данъчни реформи, особено ако заплашват с голяма загуба на приходи.

Постепенното намаление на данъчните ставки върху печалбите в периода след 1997 г. доведе до интересното наблюдение, че по-ниските данъчни ставки не водят до пропорционално намаление на приходите. Всъщност в някои години дори се отчиташе увеличение на данъчните приходи въпреки намалението на данъчната ставка (например 2001 и 2003 г.). Това започна да става тенденция след 2004 г. като приходите от корпоративния данък редовно надхвърляха прогнозите в бюджета. През 2005 г. приходите се увеличиха въпреки значителното намаление на данъчната ставка до 15%.

Още в началото, при формулирането на идеята за 10% плосък данък, беше заложена концепцията, че данъкът трябва да бъде достатъчно нисък, за да тежи малко на данъкоплатците и да стимулира плащане – като съответно осигурява достатъчно ресурси за държавния бюджет. Ставката от 10% изглеждаше именно такава златна среда, още повече че изследванията на колеги икономисти (Лъчезар Богданов например) показваха, че укриването на печалби, например чрез фалшиви фактури, струва около 8–10%, т.е. една 10-процентна ставка би премахнала стимулите за укриване на печалби и би увеличила значително облагаемата база. Така с ниска ставка държавата би могла да получава същите – или по-високи – приходи, като същевременно насърчи инвестициите и развитието.