ИПИ: Омагьосаният кръг „Белене”

В разгорещилия се дебат за АЕЦ „Белене” през последните няколко седмици наблюдатели отбелязаха, че са се върнали в 2008 г. поради редица сходства между обсъждането на проекта тогава и сега. Всъщност можем да се върнем още по-назад – до далечната 1991 г., когато Министерски съвет възлага на четири държавни и общински структури изготвянето на проект на решение за „рационално използване на изградената инфраструктура, материална и производствена база на площадката на  АЕЦ - Белене, и на прилежащите територии”, каквото упражнение прави БАН в края на миналата година и Министерството на енергетиката (МЕ) с публикувания доклад през май 2018 г.

Голямата разлика е, че през 1991 г. правителството търси начин да намали загубите от неразумния проект, докато сега се чуди как да ги увеличи, пише в ансализа на Калоян Стайков от екипа на Института за пазарна икономика.

С цел да се оправдае възобновяването на АЕЦ „Белене” се излагат редица аргументи – от такива, които са подвеждащи до такива, граничещи със спекулации. Така например един от аргументите е този за отговорността, като от МЕ се позовават на Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор. Според него, аргументират се от министерството, „доброто финансово управление изисква публичните средства да се разходват и управляват икономично, ефективно и ефикасно”. Авторите на доклада обаче не обясняват по какъв начин:

    –приключването на проект с неясна цена - стойността се увеличава от 2,4 млрд. евро през 2005 г. до 10,2 млрд. лв. през 2012 г., е икономичен;

    –поредното възобновяване на проект на 38 г. е ефективно;

    –по какъв начин трупане на разходи в продължение на близо четири десетилетия без да има завършен проект е ефикасно за енергетиката или за икономиката.

На този фон от министерството отбелязват, че „само реализацията на проекта дава възможност на НЕК, БЕХ, респективно българската държава да възстанови направените през годините разходи, свързани с проекта АЕЦ „Белене””. Това за пореден път и болезнено ясно демонстрира разминаването между политическия и обществения интерес – за управляващите е важно да не отпишат направените дотук разходи като загуба, без да се интересуват от ефекта върху бюджета, икономиката и обществото от възобновяването на проекта. Между другото тук е уместно да се припомни, че първото правителство „Борисов” прекрати проекта през 2012 г., независимо че по него вече бяха направени разходи в размер на около 1,3 млрд. лв.

Тук възниква въпросът - защо преди шест години същите управляващи са били готови да отпишат тези разходи[1] като загуба, докато сега ги използват като аргумент за възобновяване на проекта? Отговор на този въпрос намираме по-нататък в доклада на МЕ – „вариантите за рационално използване на наличните активи за проекта АЕЦ „Белене” изхождат от принципното разбиране, че НЕК през м. декември 2016 г. извърши плащане на цялата дължима сума [към „Атомстройекспорт” съгласно арбитражно решение от лятото на същата година], след което стана собственик на оборудването и може да се разпорежда с него”. Т.е. „онези” 1,3 млрд. лв. са платени от друго правителство и могат спокойно да се отпишат като загуба, а „тези” близо 1,2 млрд. лв. по арбитражното дело са платени от настоящите управляващи и не могат да бъдат отнесени към загубите.

Като аргументи за необходимостта от изграждането на нова мощност отново служи  публикуваният през 2017 г. частичен доклад на БАН, за който писахме, че не може да се използва като препоръка за вземане на инвестиционно решение, тъй като обхватът му е твърде теоретичен. Нещо повече – някои допускания в него като очакванията за ръст на потреблението на електрическа енергия изглеждат нереалистични, предвид грешните исторически данни, които се използват за изчислението му, . Заключенията за връзката между енергийно потребление и икономическата активност също са необосновани.

Освен нереалистичните очаквания за увеличаващо се потребление, авторите на доклада имат и нереалистични очаквания за развитието на генериращите мощности. В резултат на приетите от Европейската комисия Заключения за най-добри налични техники (НДНТ) за Големи горивни инсталации (ГГИ), но без да е ясно бъдещето на работещите централи и възможностите за дерогации, от МЕ автоматично приемат, че след 2026 г. ТЕЦ трябва да бъдат заменени от два нови ядрени блока. Към това се прибавя и неясното заключение, че ТЕЦ Марица Изток 1 и 3 ще продължат да функционират само до изтичане на дългосрочните им договори за изкупуване на електрическа енергия, което също е 2026 г. 

В резултат на всичко това, както и на разгледани седем варианта за рационално използване на активите в АЕЦ „Белене”, МЕ предлага „възобновяване на действията по търсенето на възможности за изграждане на АЕЦ „Белене“, съвместно със стратегически инвеститор, на пазарен принцип и без предоставяне на държавна гаранция, чрез отделяне на активите и пасивите за проекта АЕЦ „Белене“ в отделно проектно дружество”. Ключовата фраза тук е „пазарен принцип и без предоставяне на държавна гаранция”, което звучи добре, но по никакъв начин не означава, че държавните разходи по проекта са приключили.

Разходите за строителство и закупуване на реакторите възлизат на поне 2,5 млрд. лв., но според доклада на МЕ стойността на активите е под 2,3 млрд. лв., което е обезценка от 8%. В доклада обръщат внимание, че е възможно потенциалният частен инвеститор да поиска актуална оценка на активите, което може допълнително да обезцени стойността им, а оттам и тежестта на държавното участие в капитала на компанията. Ако проектът е без държавни гаранции, т.е. свързаният с него риск е по-висок, най-вероятно капиталовата структура ще бъде 40% собствен капитал (държавата плюс частен инвеститор) и 60% кредит (каквато е и оценката на HSBC от 2012 г.), вместо версията на БАН за съотношение 30:70. При тези условия, ако държавата държи да има блокираща квота при вземане на решенията (поне 34% от капитала) и ако стойността на проекта е в размер на 10,5 млрд. евро, според изчисленията на БАН), държавата ще трябва да инвестира поне още 450 млн. лв. Поне, тъй като частният инвеститор може да поиска преоценка на държавното участие, а и цената едва ли ще е само 10,5 млрд. евро.

И това е само в рамките на строителната фаза на проекта. В оперативната фаза акционерите в него отговарят за генерираните загуби до размера на вноските си в капитала. С други думи ако бъдещият АЕЦ „Белене” е на загуба, може да се наложи държавата да рекапитализира компанията пропорционално на вноската си в капитала ѝ, като на този етап може само да се гадае за размерите на допълнителните плащания. По този начин може да се окаже не само че държавата няма да си възстанови направените дотук разходи, но може и да ги увеличи.

Да се реализира проект на пазарен принцип означава осигуряване на разумна възвръщаемост на инвестицията без държавни гаранции, гарантирани цени и ангажименти за изкупуване на продукцията, която да оправдае поемането на инвестиционния, пазарния и ред други рискове, свързани с него. Нещо повече - възвръщаемостта следва да се сходна с тази на сравними  проекти. Така например строителството на нова АЕЦ в Унгария предвижда вътрешна норма на възвръщаемост от около 7,35%, което е в долния край на пазарната норма от около 7,4-8,35%. Именно това е мерилото за икономично, ефективно и ефикасно управление на публичния ресурс – постигане на близка до пазарната реализация. Всичко останало са добри пожелания, а това че няколко правителства подред са закопали над 2 млрд. лв. в ненужен проект не е причина да се наливат още средства без да е ясно каква ще е финансовата и обществената полза от това.

[1] Това са т.нар. потънали разходи (sunk costs), които са направени в миналото или за които вече е поето задължение да бъдат извършени. Потъналите разходи не могат да бъдат променени от решенията, които се вземат в настоящия момент и като такива са ирелевантни при вземането на текущите решения.