Как се прави държавен инвестиционен план

Традицията повелява в края на годината да се харчат крупни суми от бюджета без особена обосновка, обсъждане или прозрачност и тази година не е изненада. Голям и непредвиден разход за тази година са отпуснатите допълнителни средства за строежа на Етап 3 на АМ „Хемус“, които според различни медии са 1,38 млрд. лв. Въпреки че тазгодишната история с отпуснатите допълнителни средства е малко по-различна от обикновено, тази практика повдига няколко сериозни въпроса относно планирането и изпълнението на публичните инвестиционни програми, пише в анализа на Калоян Стайков от екипа на Института за пазарна икономика.

На правителственото заседание на 11 декември 2019 г. са приети две постановления, касаещи АМ „Хемус“. Едното е за отпускане на допълнителни средства на Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) в размер на около 10 млн. лв. за изготвяне на технически проект и строителство (инженеринг) на участък от км 78+500 до км 87+800 от пътен възел „Ябланица“ до пътен възел „Боаза“ (Лот 0).

Средствата се осигуряват чрез преструктуриране на разходи и/или трансфери по централния бюджет, което означава, че не са предвидени в програмния бюджет на министерството. Това обаче е странно, защото в програмния бюджет на МРРБ (стр. 36) са предвидени средства за изготвяне на такъв проект, което означава, че или правителството е платило два пъти за едно и също нещо, или е изхарчило парите за нещо друго.

Другото постановление е за отпускане на 483 млн. лв. за Лот 7-9, които отново се осигуряват чрез преструктуриране на разходи и/или трансфери по централния бюджет, като този път наистина средствата не са предвидени по бюджета на министерството. Заедно с отпускането на допълнителни средства обаче Министерският съвет прави и друга промяна – увеличава максималния размер на ангажиментите за разходи на МРРБ за 2019 г. от 571 млн. лв. на 1,38 млрд. лв.

С влизане в сила на Закона за публичните финанси през 2013 г. се въвеждат тавани на ангажименти и задълженията за разходи. Първите представляват условни задължения за плащане, които възникват на база сключен договор, международно споразумение, нормативен акт и др., с предварително определен размер, а вторите са реални задължения за плащане, възникнали в резултат на изпълнение на въпросните договори и прочее.

С други думи увеличението на максималния размер на ангажиментите за разходи не е отпускане на нови средства за АМ „Хемус“, а увеличаване на възможността за сключване на нови договори за дейности по нея. Това вероятно е във връзка с постановление на МС от 13 декември 2018 г., с което се отпускат допълнителни средства в размер на 1,35 млрд. лв. за изграждане на Лот 1-6 от магистралата, които обаче постъпват по сметка за чужди средства на МРРБ, а не се харчат в рамките на годината.

С други думи през 2018-2019 г. правителството отпуска допълнителни средства за АМ „Хемус“ в размер на 1,84 млрд. лв., от които до края на 2019 г. ще бъдат изхарчени поне 500 млн. лв., а за останалите липсва информация към момента.

Решенията за отпускане на непредвидени средства за финансиране на АМ „Хемус“ през последните две години, както и финансирането на Национална програма за енергийна ефективност на многофамилни жилищни сгради (по-известна като програмата за саниране) повдигат генерален въпрос относно планирането и изпълнението на държавната инвестиционна програма.

От една страна капиталовите разходи се планират година за година и се обсъждат и гласуват в Народното събрание. От друга страна значителна част от тях не са разпределени по проекти и ведомства и са скрити в невидимия Централен бюджет, за който нито има информация при обсъждането в парламента, нито има отчетност след това.

В допълнение през последните четири години се наблюдава едновременно неизпълнение на някои инвестиционни разходи и непредвидено финансиране на други. Нещо повече – липсва каквото и да било обсъждане за приоритетни инвестиционни проекти не само по сектори, а и изобщо – например избор между изграждане на част от магистрала, строителство на нова или стабилизиране на съществуващи лечебни заведения, нови пречиствателни станции и така нататък. Не на последно място, изграждането на немалка част от инвестиционните проекти не може да бъде приключено в рамките на една бюджетна година, докато финансирането им зависи от ежегодните бюджети.

От тази гледна точка следва да се помисли сериозно за въвеждане на планиране на големите инвестиционни разходи, което излиза извън бюджетната година – своеобразна средносрочна инвестиционна програма, придружено с необходимите законодателни промени.

Средносрочната инвестиционна програма би приличала на инвестиционен план с включени всички приоритетни проекти за финансиране по години, който се внася заедно със Средносрочната бюджетна програма и се обсъжда в Народното събрание.

Обсъждането следва да бъде фокусирано върху приоритетите на управляващото мнозинство без да е ограничено от деление на разходите по функции или ведомства, т.е. ще има периоди с по-високи разходи за образование – детски градини, училища и университети, и такива с други приоритети – измервателни уреди, пречиствателни станции, отоплителни системи, техническа инфраструктура, включително пътна, и др.

Следва да се намери баланс при определяне на продължителността на правителствената инвестиционна програма. От една страна тя следва да е по-дълга от една година, за да има предвидимост и по-висока сигурност относно осигуряване на финансиране, което позволява и по-добро планиране и управление на проектите. От друга – тя следва да не е твърде дълга, тъй като това се свърза с по-голяма продължителност на сключените договори, по-малка възможност за контрол, както и може да прехвърли големи ангажименти за плащания на следващи правителства, които, в резултат на пренареждане на политическото мнозинство, могат да имат различни приоритети.

След обсъждането и приемането на цялостната инвестиционна програма в Народното събрание текущото ѝ изпълнение се обсъжда и приема със Средносрочната фискална програма за съответната година, така че да има възможност за текущи корекции в зависимост от обективни фактори – например икономическо развитие, и субективни фактори – например административно и техническо изпълнение на проектите.

По този начин могат да се избегнат редица от настоящите слабости, свързани с бюджетното планиране и изпълнение. Да вземем за пример АМ „Хемус“. Ако това е водещият приоритет на управляващите, би следвало те да изготвят подробен списък с инвестиционни проекти във всички сфери, като най-отгоре е доизграждането на магистралата в Северна България, и да го внесе за обсъждане със Средносрочната бюджетна прогноза за 2017-2019 г. в Народното събрание още в началото на мандата си.

В резултат на обсъждането списъкът се пренарежда и се определя тавана на публичните капиталови разходи, а оттам – кои проекти следва да се финансират през следващите години. Това не изключва отпадане на предложени проекти, в резултат на решение, че не са приоритетни или че не следва да се финансират с публични средства, а например чрез концесия, приватизация и др. Ако има неизпълнение на инвестиционната програма в края на годината, ще е ясно на какво се дължи и могат да се търси отговорност и да се направят корекции през следващите години. Ако пък изпълнението на консолидираната фискална програма е по-добро от планирането и правителството иска да увеличи капиталовите разходи, на база на инвестиционната програма се финансират най-приоритетните, но останали „под чертата“ преди да се намерят допълнителни средства - а не такива, които не са обсъждани.

Резултатът от всичко това е:

    Изготвяне на инвестиционна програма – списък с инвестиционни проекти и разходите им по гони, който излиза извън разходните функции на бюджета;
    Планиране на разходите по инвестиционната програма в средносрочен план, което повишава прозрачността, предвидимостта и намалява рисковете пред изпълнението, включително забавяне, на инвестиционните проекти;
    Възможност да се сравняват икономическите и социалните дългосрочни ползи от всички предлагани инвестиционни проекти, без досегашното „парцелиране“ по функции и ведомства;
    Постигане на по-голяма прозрачност и предвидимост – приоритетите на правителството са ясни предварително и са минали публично обсъждане;
    Намаляване на стимулите за целенасочено преизпълнение на бюджетната прогноза с цел увеличаване на дискреционните разходи;
    Ограничаване на непрозрачни, неаргументирани и непредвидени разходи, както и повишаване на прозрачността (такъв пример са сметките за чужди средства, където са преведени 1,35 млрд. лв. за АМ „Хемус“ през 2018 г., за които не се съставят и утвърждават бюджети и разчети);
    Възможност за ежегодни корекции в инвестиционната програма на база обективни и субективни фактори.