Нужно ли е опростяване на фискалните правила?

Фискалните правила са обект на обсъждане и полемика още от създаването им в рамките на Пакта за стабилност и растеж (ПСР) в ЕС[1]. Замислени като ограничения върху фискалната политика с цел гарантиране на дисциплина и справяне с макроикономическите дисбаланси, те се увеличават на брой и се усложняват с ревизирането на Пакта[2].

Появата на нови правила, на изключения при спазването им, както и на неясноти при изчисляването им и при налагането на санкции оприличават системата за фискално управление и мониторинг на истински лабиринт, разбираем единствено за шепа евро-чиновници. Дори и издаването всяка година на наръчник, който да разяснява практическото приложение на ПСР, е недостатъчно и допълнително обърква, пише в анализа на Петя Георгиева от екипа на Института за пазарна икономика. 

Осъзнавайки факта, че усложняването на правилата не е в полза на ефективното фискално управление, Европейският парламент проучва възможностите за тяхното опростяване в един от последните си аналитични материали.

В него се оценява[3] системата от фискални правила от гледна точка на тяхната прозрачност, простота, гъвкавост, адекватност, приложимост, консистентност и ефикасност, след което се прави предложение за три възможни варианта за опростяване на правилата, които едновременно с това да засилят прозрачността и приложимостта им:

1. Първият вариант замества структурния баланс и целите за конвергенция на дълга с цел за стабилизиращ (или намаляващ) дълга първичен баланс[4], като се запазва разходното правило. Изключенията от правилата ще са добре дефинирани и няма да са обект на субективна преценка от страна на Комисията.

2. Вторият вариант обединява всички налични в момента правила в едно оперативно ограничение за дълга, като се поставя лимит върху „дискреционния бюджетен дефицит” (ако използваме терминологията на автора, която не е общоприетата фискална терминология).

Под „дискреционен” в материала се разбира разликата между неданъчните приходи и т.нар. незадължителни разходи на държавата (последните са дискреционните разходи, т.е. тези, които се правят по усмотрение на правителството).

Според автора на изследването такова правило носи редица предимства, освен простотата. То премахва оценките на структурния баланс, отклонението от потенциалния БВП и фискалните еластичности. Също така то осигурява директен, реален контрол и отчетност на властите по отношение на оперативната цел.

3.Третият вариант се състои от „пазарен” подход, при който всяка страна – членка може да приеме свои собствени фискални правила или да разчита на дискреционна фискална политика. Този автономен режим всъщност повтаря най-старите национални фискални рамки.

Представените варианти не представляват особено опростяване на системата от правила и не изглежда да засягат съществения проблем за липса на фискални/управленски умения от една страна и ефективен контрол върху фискалните власти от друга.  

Ако трябва да припомним набързо, фискалните правила у нас в момента могат да се групират в три вида - (1) балансови, свързани с ограничения върху структурния дефицит, общия дефицит на касова основа и баланса на сектор „Държавно управление”; (2) дългови, свързани с ограничения върху размера на държавния дълг и (3) разходни, свързани с растежа на разходите (т.нар. разходно правило), както и с размера на правителството (дела на общите публични разходи в БВП).

Част от тези правила са чисто национални – съществуването им не произхожда от изискванията на Директива 2011/85, а друга част са свързани с местното правителство, чието наличие, макар и донякъде разбираемо, също не влиза в изискванията на ЕС за фискалната рамка.

Съгласно директивата (и съответно Закона за публичните финанси), фискалните правила следва да отговарят на редица изисквания, за да са оперативни и полезни. Те трябва да имат числови стойности, да са заложени в конституция или закон и неспазването им да  води до санкции.

На пръв поглед тези изисквания в България са спазени, но при задълбочен анализ може да се види, че всъщност фискалните правила в България по-скоро съществуват на хартия, отколкото да работят в действителност.

Техните недостатъци могат да се търсят както в сложността им и техническите трудности при изчисляването им, така и в неразбирането защо трябва да се спазват. Един от много съществените проблеми на фискалното управление, обаче, е недостатъчно силният фискален мониторинг, който да гарантира, че фискалната политика е стабилизираща и устойчива.

Прегледът на националните бюджетни документи (по-специално тригодишните бюджетни прогнози и отчетите към държавния бюджет за годината) сочи, че правилата не се спазват нито в прогнозите, нито при изпълнението. Това навежда на мисълта, че поне в случая на България на тях не се гледа като на императив, което пък ги прави всичко друго, но не и работещ инструмент и рамка на фискалната политика.

Ако трябва да обобщим, опростяването на фискалните правила е добра идея.

Прекалено сложната система на фискално управление и мониторинг не е в полза за никого. Вариантите за опростяване са наистина много, като: (1) най-напред е добре да се намали броят им, като се запази целта за спазване на фискалната дисциплина и ограничаване на задлъжнялостта на държавата; (2) спокойно могат да се преразгледат националните фискални правила, които не носят добавена стойност, например правилата за баланс на касова основа (ако се премине, разбира се, и към редовна, паралелна отчетност на начислена основа), както и част от правилата за местните бюджети[5]; (4) техническите детайли, особено що се отнася до изчисляването на разходното правило и структурния баланс, могат да се опростят в значителна степен, като целта е не само Европейската комисия и няколко тесни специалисти в една държава да могат да ги изчисляват и проверяват, а и други заинтересовани страни.

По-важно е обаче да се разясни на вземащите решения какъв е смисълът на правилата и защо спазването им е задължително. И да се гарантира, че ще има кой да наблюдава и контролира изчисленията, и кой да търси реална отговорност при неспазването им. 

––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

[1] Пактът за стабилност и растеж представлява набор от правила, целящи да гарантират стабилни публични финанси на страните в ЕС и координацията между тях в тази сфера.

[2] От създаването си през 1997 г. Пактът е ревизиран няколко пъти, най-вече в посока засилване на фискалната дисциплина и координация. Повече информация за еволюцията на ПСР може да се види тук.

[3] Съгласно всички тези критерии авторът на материала оценява, че най-големият недостатък на системата на фискални правила в момента е нейната сложност.

[4] Т.нар. първичен баланс представлява разликата между приходите и разходите по бюджета, без разходите за лихви по обслужването на публичния дълг. Този показател е ключов от гледна точна на устойчивостта на публичния дълг, тъй като показва доколко бюджетът е способен да осигури без трудност обслужването на дълга (без главницата).

[5] Фискалният съвет наблюдава спазването само на фискалните правила на национално ниво съгласно Закона за фискален съвет и автоматични корективни механизми. Това означава, че липсва реален механизъм за проследяване на спазването на фискалните правила в общините.