Хората с увреждания – инструмент за печелене на обществени поръчки

От началото на 2015 г. се наблюдава изключително висока активност на регистриране на т.нар. “специализирани предприятия”. В периода от 2005 г. насам във водения от Агенцията за хората с увреждания (АХУ) регистър са вписани общо 223 специализирани предприятия, 96 (44%) от които са регистрирани само от началото на 2015 година, пишат икономистите от Института за пазарна икономика (ИПИ) Явор Алексиев и Виктор Тричков.

Първоначалното изискване за да бъде регистрирано такова предприятие беше за 50% дял на хората с увреждания в списъчния състав, но през 2010 г. то беше намалено на 30%. Това обаче не е причината за наблюдавания през тази година „предприемачески подем” в сферата на специализираните предприятия. Мотивацията е друга – промените в Закона за обществени поръчки (ЗОП) от 2014 г., които поставиха специализираните предприятия в изключително изгодна позиция при конкурсите за възлагане на обществени поръчки.

Както сигурно се досещате, в преобладаващата част от случаите през тази година не става дума за „нови” специализирани предприятия, а за обикновени фирми, които искат да се сдобият със статут на „специализирани”. В списъка на новорегистрираните предприятия виждаме фирми, които имат дългогодишен опит в печеленето на обществени поръчки.

Ситуацията е такава, че щом едно предприятие, предоставящо дадена запазена[1] услуга, се регистрира като „специализирано”, другите на практика биват изтласкани от процедурите по ЗОП. Това, разбира се, създава стимули у конкурентите също да се регистрират като „специализирани предприятия”.

Ще спрат ли злоупотребите?

Начин за пресичане на злоупотребите има, но адекватни[2] кръпки на дупката в ЗОП от 2014 г. не намираме нито във варианта на закона, който се обсъжда в момента, нито в публикуваната на 30 април специфична поправка на чл. 16 г. от ЗОП, където всъщност е разписана цялата схема.

Основен момент, който новите поправки не адресират, са изискванията за вписване на специализираните предприятия в регистър на АХУ. Проблемите тук са два – отсъствието на достатъчен капацитет и правомощия в АХУ за идентифициране и съответно предотвратяване на злоупотреби (признати и от самата институция) и крайно занижените изисквания за вписване в регистъра.

Изискването за 30% дял на хората с увреждания в списъчния състав е прекалено лесно за формално достигане на фона на привилегиите, с които предприятията се ползват по текущия и евентуално бъдещия ЗОП. В списъчния състав на едно предприятие, наред със служителите на трудов договор и пълен работен ден, влизат:

- сезонни и временни работници;
- чираци или стажанти, в трудово или приравнено на него правоотношение
- наети на непълно работно време
- наети по мерки и програми за насърчаване на заетостта
- работещи надомно или на дистанционен принцип

На регистрираните след промяната на закона предприятия не може, а трябва да се направи проверка – дали, откога и при какви условия при тях работят лица с увреждания. Не искаме дори да си помислим за възможността някой работодател да е „наел” лица с увреждания по някоя от програмите за насърчаване на заетостта, с цел безпроблемното печелене на обществени поръчки. Макар законна, подобна практика по никакъв начин не може да бъде вместена в концепцията на „позитивна дискриминация”, на която се основава подкрепата за специализираните предприятия.

Дори ако приемем, че дадена фирма с първоначален персонал от 10 души наистина е взела на работа 5 лица с увреждания (за да покрие изискването за 30% наети), ако това е направено на пожар с цел печеленето на обществени поръчки, говорим за очевидна, макар и законна, злоупотреба. ИПИ предупреди за тези рискове още през 2013 г., когато правителството на Пламен Орешарски се зае да „подобрява” условията за участие на специализираните предприятия в процедурите по ЗОП.

Проблемът е структурен

През 2012 г. ИПИ публикува доклад „Нов подход към интеграцията на хората с увреждания в България”, в който откроихме структурните предизвикателства пред системата за подпомагане и интеграция на хората с увреждания.

Преобладаващата част от злоупотребите са следствие от универсалното значение на  решенията на медицинската експертиза по отношение придобиването на дадени привилегии. Именно сдобиването с ТЕЛК решение е ключът към привилегиите – достъпът до повечето от тях е автоматично следствие от решенията на медицинската експертиза относно степента  на  увреждане и загубена работоспособност. Промените в ЗОП от 2014 г. задълбочиха този проблем, превръщайки хората с увреждания (или просто хората, сдобили се с ТЕЛК решение) в ценни „списъчни” кадри. Както е тръгнало, съвсем скоро ТЕЛК решението ще е нещо, което хората слагат на първо място в CV-то си.

От личен проблемът стана корпоративен, което е поредното доказателство, че системата би трябвало да върви в обратната посока – намаляване на значението на медицинската експертиза и увеличаване на значението на социалната оценка[3].

За спирането на злоупотребите в системата и по-ефективното насочване на бюджетните средства към лицата, които най-много се нуждаят от тях (истинските хора с увреждания), е необходимо премахването на стимулите за хора, които нямат проблем със социалното включване, да се възползват от системата.

Същото важи и за предприятията.

[1] В частност, Министерският съвет одобрява списък на стоките и услугите, чието произвеждане/предоставяне се възлага на специализирани предприятия или кооперации на хора с увреждания по реда на ЗОП. При правителството на Пламен Орешарски този списък набъбна двукратно – до близо 400 дейности, между които услуги като туроператорски дейности, софтуерни услуги, строителни дейности и др. По реда на действащия закон възложителят не може да изисква гаранции за участие и за изпълнение от специализираните предприятия или кооперации на хора с увреждания. Освен това, в чл. 16 на ЗОП е упоменато, че дадени обществени поръчки следва да бъдат изрично запазени за специализирани предприятия, като другите кандидатури не се разглеждат, ако в процедурата участват специализирани предприятия, които могат да изпълнят поръчката.

[2] Единствената реална промяна, която новата поправка предвижда, е възложителят все пак да може да поставя някакви изисквания към кандидатите по отношение на тяхното икономическо и финансово състояние, квалификация и технически възможности. Последното е осъзнато като пропуск, като в мотивите към поправката е посочено че: „Практиката по прилагане на разпоредбата показа, че тяхното преференциално третиране се използва от недобросъвестни лица, които се вписват в регистъра по чл. 29 от ЗИХУ, само за да участват в процедури за обществени поръчки. Това създаде реална опасност от сключване на договори за обществени поръчки, съответно рамкови споразумения с лица, които не разполагат с необходимия икономически и технически капацитет, за да изпълнят в пълен обем възложените поръчки. В някои случаи тази практика доведе и до неуспешно приключване на процедурите, поради невъзможност да се изпълняват договорите.”

[3] Основното изключение са добавките за социална интеграция, които се основават на социална оценка за потребностите на лицата, обусловена от решението на ТЕЛК. На практика единственият тип помощ, по отношение на която се прилага реален диференциран подход, съобразен с нуждите на лицето, е обезличен от статуквото. Отпусканите средства вследствие на социалната оценка са толкова незначителни като сума, че в много случай не си струват дори „разкарването”.